如何医治一个国家的病-人与社会

自十八届三中全会伊始，改革成为一种共识。一场危机倒逼的改革，正在新的领导集体的带领下展开。不同的国情、不同的体制，每个国家都有本难念的经。在法国著名政治家、学者阿兰·佩雷菲特眼中，法兰西就是一个病入膏肓的国家，在其经典作《官僚主义的弊害》中，他为如何医治一个国家的病给出了一些线索。
　　
　　分担公共责任
　　
　　是政权机构掌握着一个社会的命运。怎样去医治看得见的，也就是国家的病症呢，看来必须联系法国的行政体系是怎样管辖法国人的，这就是隐患所在。
　　
　　国家首要的任务——无论从急迫性还是从重要性来讲——就是要从底层改革公共体制。混乱，这个词一语道破了法国的主要毛病。总统、政府、议会、行政机构，这些国家主角们所起的作用混乱不堪：代议士和公职人员分不清楚；层次混乱，国家与地方乱糟糟地混成一团；行政任务和议会职权也是混乱不堪。
　　
　　从权力分工到层次分工
　　
　　为了避免这种全面的混乱，应该重新考虑权力分工，说得更精确一些，就是使宪法条文规定垂直的权力分工，变得更加有效，并加强分层横向的权力分工。而宪法条文对这种分工甚至一字未提。因为行政机关越来越多，所以仅仅把它们孤立起来是不够的。必须在执行体系本身辨明并分清层次，否则，权力分工也只是一纸空文。
　　
　　让我们先制定原则，然后按照这些原则设计一种体制，保证各种建制的平衡。另外并不需要撇开一切理想再来建立这种体制。只要清理一下历史遗留给我们的大厦就行了。
　　
　　维护团结的总统
　　
　　因此，总统应该维护自己仲裁与受理申诉的职责，他越少介入政府事务，就越能当好总统。
　　
　　只要他警惕，不要以政府首脑或是多数派领袖的面貌出现，就可以保证团结。只要他不陷入日常的政治活动中去，就能从长远的角度上讲话。他保证条约的实施，领导外交，指挥军队，注视经济和货币方面的大平衡，为各种公共权力的行使当仲裁人。最后他还得负责指定一位能赢得国民议会信任的政府首脑。因此，他也得主持政治方向的调整，以及轮流执政的问题。他只有不越俎代庖地代替政府，才能做到这点。
　　
　　人们被召到总统选举箱前，并不是为了推选一个政府多数派，而是为了推选一位最有利于团结的人；他应该有能力克服我们的分歧，超越那些似是而非的真理，我们就是面对面地拿这类东西来互相指责的，而他应能用一个更崇高的真理使我们联合在一起。总统不该当多数派的领袖，他的天职是成为全体法国人的总统。
　　
　　政府职能应限于最主要的任务
　　
　　政府越少陷于行政事务中去，就越能治理国家。不管怎么说，它不应该成为无所不管的独一无二的行政管理者。国家已经担负着足够沉重的义不容辞的责任。它应该避免越出职守。
　　
　　国家应该掌握对外关系、国防、国内国外的安全、经济政策、预算、税收、立法、司法、主要的全国性设备、无线电联络、治理国土的规划、大型公共企业、科研的优先项目……
　　
　　而其他的一切，就是说全部设备和公用事业，应该由一些被选举出来的领导负责。而今天呢？情况恰恰相反。
　　
　　我们就是行政管理
　　
　　想使行政管理民主化，仅仅监督还是不够的。我们病态心理的根源，就在于管理人和事的行政体系的等级和中央集权观念。要想恢复元气，就必须树立权力分散与民主的思想。路易十四“朕即国家”的口号已经被人接了过去。接班人便是那奉天承运的庞大官僚体系。而明天，法国人应该能够回答：“我们就是行政。”
　　
　　就是在这儿，现实主义的想象力可以大有作为。体制革新将打乱无数习惯。因此，假如不肯从社会心理状态中，从历史中，从最近的事态发展中汲取教训，那么，改革国家结构就会流于失败。某些颇为简单的想法能使这一改革明朗化，而且这些思想并不改变1974年曾向乔治·蓬皮杜提出的草案。
　　
　　目前，已经存在着一个完整的地方体制网，问题只在如何才能使它扎扎实实地负起责任来，如何精简这一体制网。无数管理层次不应该同时存在：乡村一级、城市一级、社区工会、乡、区、省、地区、国家，现在再加上布鲁塞尔欧洲共同体的机构。这种状况错综复杂、混乱不堪。冲突也趋于激化。这么多的管理层次，实在太过分了。
　　
　　除却国家之外，总共两层就足够了：一层是省，一层是县，包括乡和市在内。
　　
　　“非官僚化”而不是“非行政管理化”
　　
　　怎么会看不出这是一场和平革命呢？
　　
　　首先，要进行一场公共职守的革命。因为既然要把国家的职能授予由选举产生的省、县领导人，就得使他们具备行使这一职能的手段，这不仅在财政上应该如此，在人员方面也应该如此。否则，就等于使这些当权者有职无权。
　　
　　这也就是说整个行政部门都得改变作风。那些铁板一块的、独立王国式的、固步自封的“大衙门”，将被新涌现出来的，比较有朝气的行政机构所代替
　　
　　由于职员人数比较合理，因而在提议与决定之间，问题与答案之间，错误与处分之间，功绩与提升之间，可以少费些周折。人与人之间十分熟悉；领导平易近人，兼之受到选民们的监督，又要经受下届选举的考验，即竞争的考验。官员们从属于由选举产生的负责人，而且很接近他们，就能克服当小领导的欲望。
　　
　　由于没有打破框框，行政改革顶多做到把一张十五页的表格压缩成十二页，把胸挂铜链的执达吏换成身穿淡蓝制服的女招待。这已经好了一点，但是还不够，陈规陋习很快还会占上风的。因为，这仍然是治标而不治本。
　　
　　不过请注意，打破框框并不意味着砸碎行政机构。中央集权的悲剧已经使行政体系成为一种令人无法忍受的弊病。实际上它却是一种必不可少的好东西。问题不在于提出什么制度把所有的官都取消，而是提出一种制度使官吏们不再自己闷死，而且不再以他们那庞大的队伍闷死我们。